Analizując problematykę obowiązków publicznoprawnych nakładanych na przedsiębiorców szczególną uwagę poświecić należy ustawie z dnia 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374: dalej KoronawirusU).
W art. 11 ust. 2 ustawie o Koronawirusie ustawodawca wskazał, że Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody może, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wydawać polecenia obowiązujące osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców.
Potencjalnie na przedsiębiorców z wielu branż Premier może nałożyć obowiązki wydanym poleceniem. Dla przykładu na zakład szwalniczy może nałożyć obowiązek szycia odzieży ochronnej i maseczek, na przedsiębiorstwo transportowe nakaz transportu chorych, bądź udostępnienia swoich środków trwałych, zajęcie hoteli, moteli, hosteli na miejsca odbywania kwarantanny, na przedsiębiorców branży gastronomicznej obowiązek dostarczania odpowiednio przygotowanej żywności dla odbywających kwarantannę.
Obowiązków można mnożyć bardzo wiele. Czy przedsiębiorcy mogą się obawiać poleceń Prezesa Rady Ministrów? Wskazać należy, że przepis art. 11 ust. 2 specustawy o Koronawirusie wzbudza wiele wątpliwości, począwszy od tego w jakich okolicznościach może być on zastosowany oraz do czego się sprowadza ,,przeciwdziałanie COVID-19’’.
Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody, po poinformowaniu ministra właściwego do spraw gospodarki może, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wydawać polecenia obowiązujące osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców.
Wskazać należy, że w dniu 20.03.2020 r. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia wprowadzono na terenie Polski stan epidemii (Dz. U., poz. 491) nie jest to jednak równoznaczne z wprowadzeniem stanu wyjątkowego, umożliwiającego legalną ingerencję w prawa zagwarantowane w Konstytucji RP. Stan epidemii wprowadzony został na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 322). Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń jednak nie stanowi o możliwości nakładania na osoby prawne obowiązków publicznoprawnych, prócz regulacji art. 47 stanowiącej o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii wykonujących zwód medyczny także przedsiębiorcy. W art. 46b wskazuje się, że rozporządzenie o stanie epidemii może wprowadzać wyłącznie ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy, a także czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.
Nie zdecydowano się jak dotąd na wprowadzenie stanu wyjątkowego. Jednakże zgodnie z art. 230 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym o stanie wyjątkowym w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni, stan wyjątkowy na części albo na całym terytorium państwa.
Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o stanie wyjątkowym na obszarze, na którym został wprowadzony stan wyjątkowy, ograniczeniom wolności i praw człowieka i obywatela podlegają wszystkie osoby fizyczne zamieszkałe lub przebywające tam chociażby czasowo. Ograniczenia te stosuje się odpowiednio wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze objętym stanem wyjątkowym.
Wskazuje się także bufor bezpieczeństwa, iż rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela określone w rozporządzeniach, powinny odpowiadać charakterowi oraz intensywności zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia stanu wyjątkowego, a także zapewniać skuteczne przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa.
Tymczasem obecnie specustawa o Koronawirusie stanowić może podstawę do ograniczeń praw i wolności osób prawnych, pomimo braku wprowadzenia stanu wyjątkowego. Jawi się zatem szereg pytań kto i w jaki sposób będzie kontrolował proporcjonalność owych ingerencji w postaci poleceń Prezesa Rady Ministrów wobec przedsiębiorców.
Być może będzie to tematem dyskusji w parlamencie, dotąd podczas prac nad specustawą oraz w jej uzasadnieniu te problemy nie wybrzmiały. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano w zakresie art. 11 wyłącznie to, że: ,,W celu sprawnej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przewidziano, iż wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące organy administracji ale analogicznie Prezes Rady Ministrów może na wniosek wojewody rozszerzyć zakres podmiotowy takich podmiotów zobowiązanych do realizacji poleceń wojewody m.in. o przedsiębiorców’’.
Nie jasna jest także sama procedura nakładania obowiązków w drodze poleceń. W specustawie o Koronawirusie w art. 11 ust. 3 wskazuje się, że wykonywanie zadań, o których mowa w ust. 2 [czyli nakładanych na przedsiębiorców], następuje na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą przez właściwego wojewodę i jest finansowane ze środków budżetu państwa z części budżetowej, której dysponentem jest wojewoda.
Umowa ta jednak nie jest dobrowolna a kompetencje do kształtowania jej treści przez przedsiębiorcę chociażby co do kwoty wynagrodzenia będą ograniczone. Charakter prawny takiej umowy nie jest jasny, jednak biorąc pod uwagę konstrukcję wydaje się, że jest bliższy publicznoprawnemu. Chociaż w polskim porządku prawnym brak definicji umowy publicznoprawnej to wskazuje się w doktrynie na jej immanentne cechy. Po pierwsze, zawsze co najmniej jedną stroną takiej umowy będzie podmiot administracji, a umowa zawierana jest w zakresie jego kompetencji. Nadto, zazwyczaj będzie on tą „silniejszą” stroną umowy, co przejawia się w tym, że to on ostatecznie decyduje, czy do zawarcia konkretnej umowy dojdzie. Po drugie, przedmiot takiej umowy musi pozostawać w związku z wypełnianiem służby publicznej, a tym samym służy realizacji celu publicznego. Umowa publiczna reguluje stosunki prawa administracyjnego i dotyczy wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, ale może również kształtować indywidualną sprawę lub nieokreśloną liczbę spraw. Po trzecie, spory wynikłe na jej tle poddane zostały kognicji sądów administracyjnych. Ta cecha jest bez wątpienia najbardziej jaskrawa, gdyż wynika z administracyjnoprawnego charakteru tego typu umów (tak Wyporska-Frankiewicz Joanna, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2009, Lex/el)
Mając to na uwadze umowa z art. 11 ust. 3 specustawy o Koronawirusie posiada charakter publicznoprawny. Jest to typowa umowa publicznoprawna podobna do umów ekspropriacyjnych, czyli przedwywłaszczeniowych, których nie zawarcie przez podmiot wywłaszczany aktualizuje procedurę wydania decyzji wywłaszczeniowej. W ust. 5 art. 11 specustawy o Koronawirusie wskazano wprost, że w przypadku odmowy zawarcia przez przedsiębiorcę umowy, o której mowa w ust. 3, zadania wykonywane są na podstawie decyzji. W takim przypadku decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.
Co do trybu podejmowania takich decyzji należy wskazać, że polecenia, o których mowa w także w ust. 2 art. 11 specustawy o Koronawirusie [czyli w stosunku do przedsiębiorców], mogą być wydawane także ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
Wskazać należy, że przepisy wobec przedsiębiorców pozostawiają duże pole do uznaniowości organów administracji publicznej, oraz pozostawiają możliwość narzucania ich woli przedsiębiorcy, także w postaci niekorzystnych warunków realizacji zadań. Przepisy ustawy o Koronawirusie nie stanowią o sankcji za naruszenie art. 11 ani nie regulują szczegółowo procedury związanej z wydaniem decyzji administracyjnej, jednakże ust. 2 art. 1 tej ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 322).
Dopiero praktyka pokaże sposób procedowania w tego rodzaju sprawach jednakże już teraz zasygnalizować należy kaskadowość odesłań, bowiem sama ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi regulując instytucję zbliżoną w postaci nakazu skierowania do pracy w przypadku epidemii w art. 47, nie reguluje np. terminów na złożenie odwołania od decyzji administracyjnej, co powoduje konieczność sięgnięcia po regulacje prawne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego.
