Liczne obostrzenia wprowadzone w związku z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, później stanu epidemii mają wpływ na bieżące funkcjonowanie przedsiębiorców. Poszczególne zakłady pracy zminimalizowały zakres swojej produkcji, ograniczono liczbę osób, które mogą przebywać w punktach usługowych i handlowych, wprowadzono obowiązek korzystania ze środków ochrony indywidualnej na masową skalę. Katalog ograniczeń jest o wiele szerszy, jednak wszystkie prowadzą do zmniejszenia przychodów, a często do generowania strat finansowych w działalności gospodarczej. W związku z tym coraz częściej w dyskusji publicznej pojawia się pytanie, czy za zaistniałą sytuację odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa i czy jest on zobowiązany do wyrównania przedsiębiorcom powstałej w ich majątku straty i zrekompensowania utraconych przez nich korzyści.
Stan prawny
Zgodnie z przepisami, wprowadzającymi początkowo stan zagrożenia epidemicznego[1], a następnie stan epidemii[2] wprowadzone zostały liczne zakazy polegające m.in. na[3]:
- całkowitym zakazie prowadzenia działalności określonej w treści przepisów bez względu na położenie lokalu w którym działalność jest prowadzona, czy też jego powierzchnię lub powierzchnię i charakter obiektu w którym lokal się znajduje oraz
- całkowitym zakazie handlu detalicznego lub świadczenia usług prowadzonym przez najemców powierzchni handlowej w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przez wszystkich najemców z wyłączeniem najemców, spełniających wymogi wprost w treści przepisów wskazane.
Ingerencja ustawodawcy w stosunek najmu
Jedynym jak do tej pory remedium dotyczącym stosunków najmu jest wprowadzona przez ustawę z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (dalej także jako „ustawa o COVID”)[4] nowa instytucja wygaszenia wzajemnych zobowiązań stron umowy najmu, dzierżawy lub innej podobnej umowy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia działalności w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Przepis art. 15ze ustawy o COVID modyfikuje stosunki pomiędzy stronami umowy najmu, mające charakter prywatny. Wpływa jednak na realne uzyskiwanie przez przedsiębiorców z branży handlowej oraz usługowej przychodów z tytułu działalności objętej przedmiotem zakazów oraz przez właścicieli obiektów przychodów z tytułu czynszu lokali w obiektach handlowych. Ponieważ na stan majątkowy przedsiębiorców miały wpływ ograniczenia w prowadzeniu działalności wprowadzone aktami normatywnymi, należy rozważyć zagadnienie możliwości prawnych naprawienia szkód, powstałych na skutek wprowadzonych zakazów i ograniczeń.
Naprawienie szkód wyrządzonych ograniczeniami w działalności gospodarczej
Szkody te dotyczyć będą szeregu elementów związanych z brakiem możliwości prowadzenia działalności. I tak, po stronie przedsiębiorców z branży handlowej lub usługowej, w tym najemców lokali, będzie to brak spodziewanych przychodów uzyskiwanych z prowadzonej działalności, utrata klientów oraz stale generowane koszty związane między innymi z wynagrodzeniami pracowników (jedynie częściowo rekompensowanymi przez Skarb Państwa w ramach pomocy przewidzianych w tzw. tarczach antykryzysowych), zużycia mediów, strat w postaci niesprzedanego towaru ulegającego zepsuciu. Natomiast po stronie wynajmujących oprócz braku przychodów z tytułu czynszów, wskazać należy na ponoszenie kosztów stałych związanych z utrzymaniem obiektów np. zużycia mediów, podatków, wynagrodzeń pracowników, ubezpieczeń, kosztów obsługi firmy ochroniarskiej.
Biorąc pod uwagę fakt, że wprowadzone przez ustawodawcę regulacje mają charakter powszechnie obowiązujący, zaś ustawodawca wprowadzając przepisy dotyczące skutków epidemii nie przewidział jak dotąd jakiejkolwiek rekompensaty dla poszkodowanych w opisany wyżej sposób przedsiębiorców, założyć należy, że podmioty te będą próbować dochodzić naprawienia poniesionych szkód bezpośrednio od Skarbu Państwa.
Poszukując podstawy prawnej odpowiedzialności Skarbu Państwa, można odnieść się do dwóch grup przepisów regulujących odpowiedzialność odszkodowawczą.
Stan nadzwyczajny
Pierwszym z nich jest ewentualne wprowadzenie stanu nadzwyczajnego w postaci stanu klęski żywiołowej, chociaż należy wskazać, że wymienione we wstępie regulacje doprowadziły faktycznie do quasi stanu nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 228 ust. 4 Konstytucji[5]: „Ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela”.
Z kolei zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela[6], każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie, które obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Do odszkodowania tego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego[7], z wyłączeniem art. 415–4202.
Pisemny wniosek o odszkodowanie składa się do wojewody właściwego ze względu na miejsce powstania straty majątkowej. Wojewoda ma obowiązek wydać decyzje niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Decyzja jest ostateczna. Adresat niezadowolony z decyzji ma prawo wnieść powództwo do sądu powszechnego. Od pozwu nie pobiera się opłat. Roszczenie przedawnia się z upływem roku od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o powstaniu straty majątkowej, lecz nie później niż w terminie trzech lat od dnia zniesienia stanu nadzwyczajnego.
Podkreślić należy, że odszkodowanie to obejmuje wyłącznie straty majątkowe.
Nie wdając się w tym miejscu w szczegółowe rozważania na temat szkody, wskazać wypada tylko, że pod pojęciem „szkoda” rozumieć należy różnicę pomiędzy stanem majątku poszkodowanego a stanem, jaki istniałby, gdyby brak było czynnika szkodzącego. Dwie podstawowe postacie szkody to straty (damnum emergens) oraz utracone korzyści (lucrum cessans). Straty i utracone korzyści rozgraniczane są w oparciu o kryterium czasowe ich wystąpienia[8]. Strata to zmniejszenie wartości majątku poszkodowanego, które nastąpiło do chwili zakończenia oddziaływania czynnika szkodzącego np. wartość zniszczonych towarów, poniesione koszty eksploatacyjne. Utracone korzyści zaś to zyski, jakie poszkodowany mógłby osiągnąć w przyszłości, gdyby oddziaływanie czynnika szkodzącego nie miało miejsca, a więc także, co niezwykle istotne w niniejszych rozważaniach, utracone przez najemców przychody (zyski) oraz utracony przez wynajmujących czynsz najmu.
Warto zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy wychodząc z założenia, że szkodą jest każdy uszczerbek na dobrach prawnie chronionych, stwierdził, że za szkodę należy uznawać nie tylko pozbawienie właściciela przysługującego mu prawa, ale także pozbawienie go możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień[9].
Reasumując, w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego odpowiedzialność Skarbu Państwa ograniczona byłaby do wartości rzeczywistych strat poniesionych przez przedsiębiorców w okresie obowiązywania stanu nadzwyczajnego.
Odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadach ogólnych
W sytuacji, gdy stan nadzwyczajny nie zostanie wprowadzony, rozważyć należy zastosowanie ogólnych zasad kodeksu cywilnego. Zaniechanie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego może rodzić dużo poważniejsze zagrożenie dla Skarbu Państwa i stanowić szansę dla przedsiębiorców (obywateli) dochodzenia wyższych odszkodowań. Mimo że brak wprowadzenia na terenie kraju stanu klęski żywiołowej nie wyklucza odpowiedzialności Skarbu Państwa za straty i utracone korzyści, to jednak czyni ich dochodzenie trudniejszym.
W poszukiwaniu właściwej podstawy prawnej należy dokonać podziału przepisów regulujących odpowiedzialność Skarbu Państwa na sytuacje, w których do powstania szkody dochodzi na skutek działalności organów państwa zgodnej z prawem (w granicach i na podstawie prawa) oraz takie, jakie zachodzą wobec zachowania tychże organów sprzecznego z prawem (szkody nielegalne).
W pierwszej kategorii przepisów należy zwrócić uwagę na:
- 4172 k.c., zgodnie z którym „Jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności”.
Przepis ten będzie miał zastosowanie jedynie w sytuacjach poniesienia szkody przez osoby fizyczne pod warunkiem niemajątkowego charakteru szkody.
Z kolei w drugiej kategorii przepisów można wyróżnić:
- 417 k.c., zgodnie z którym: „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”,
- 4171 § 1 i 4 k.c. zgodnie z którymi:„§ 1. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. (…) § 4. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”.
Kluczowe dla zastosowania tych przepisów jest niezgodne z prawem działanie jednostki publicznej. Wydaje się, że już sam brak wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w sytuacji, w której spełnione są przesłanki uzasadniające jego wprowadzenie, tudzież wprowadzenie ograniczeń i zakazów charakterystycznych dla stanu wyjątkowego, w drodze „zwykłego” rozporządzenia może zostać uznane za niezgodny z prawem, a więc uzasadniający zastosowanie powyższych przepisów. Skoro bowiem Konstytucja gwarantuje wolność działalności gospodarczej, to wszelkie ograniczenia praw obywatelskich związanych z wolnościami ekonomicznymi winny być wprowadzane w granicach przewidzianych w ustawie zasadniczej. Innymi słowy ograniczanie praw i wolności obywatelskich wymaga środków nadzwyczajnych[10]. Brak wprowadzenia stanu kęski wyjątkowej jest więc zaniechaniem władzy publicznej. Przyjęcie takiego – dającego się obronić – założenia, gdy na terytorium kraju faktycznie obowiązuje quasi stan wyjątkowy, otwiera drogę do zastosowania powołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Co istotne niezgodność z prawem polegającą na niewydaniu tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.
Podobnie byłoby w sytuacji, gdyby wprowadzone przepisy zostały następnie uznane za niegodne z prawem przez Trybunał Konstytucyjny. Koncepcja niezgodności z prawem aktu normatywnego jako podstawy odpowiedzialności ex delicto opiera się bowiem na uprzednim stwierdzeniu owej niezgodności z aktem hierarchicznie wyższym. Sąd odszkodowawczy nie może samodzielnie stwierdzić wadliwości aktu normatywnego, ale musi oprzeć swe rozstrzygnięcie w tym zakresie na uprzednim ustaleniu tej okoliczności w odpowiednim postępowaniu. W przypadku odpowiedzialności z tytułu tzw. bezprawia normatywnego (art. 4171§ 1 k.c.) naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Do wydawania orzeczeń mających charakter tzw. przedsądu powołany jest Trybunał Konstytucyjny, który zgodnie z art. 188 Konstytucji orzeka m.in. w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Nie należy jednaj kategorycznie odrzucać możliwości skorzystania z tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności, o której mowa w art.. 8 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Z drugiej strony samo stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją nie przesądza o jego bezprawności. Bezprawność można definiować jako „oczywistą niezgodność z Konstytucją”. Za równoznaczny ze stwierdzeniem materialnoprawnej przesłanki bezprawności może być uznany, ze względu na jego moc wiążącą, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka[11].
Podsumowanie
Co najistotniejsze z perspektywy poszkodowanych przedsiębiorców, w przypadku niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego dochodzić będzie można zarówno wyrównania straty, jak i utraconych korzyści (przychody/zyski, czynsz najmu), a więc pełnego naprawienia szkody. Dochodzenie odszkodowań od Skarbu Państwa nie będzie na pewno ani działaniem łatwym, ani szybkim. Może być to jednak jedyna droga umożliwiająca poszkodowanym przedsiębiorcom uzyskanie rekompensaty z tytułu poniesionych szkód, chyba że ustawodawca zdecyduje się na ustawowe uregulowanie zasad przyznawania tych rekompensat.
[1] Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony został Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433).
[2] Stan epidemii wprowadzony został na mocy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491).
[3] Wymienione ograniczenia i zakazy wprowadzono w oparciu o przepisy powołane w pkt. 1 i 2 powyżej oraz o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566) a następnie o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz.792).
[4] Dz.U. z 2020 r. poz. 568.
[5] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483).
[6] Dz.U. z 2002 r., nr 233, poz. 1955.
[7] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U.z 2019, poz. 1145), dalej także jako „Kodeks cywilny” lub „k.c.”.
[8] A. Duży, Dyferencyjna metoda ustalania wysokości szkody, PiP 1993, z. 10, s. 57.
[9] Tak, w związku z bezprawnym ustanowieniem zarządu przymusowego państwa, Sąd Najwyższy w wyroku z 8 lipca 2016 roku, I CSK 575/15, LEX nr 2100240.
[10] Por. uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 6 maja 2020 r. wzywająca Rząd Rzeczypospolitej Polskiej do natychmiastowego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na całym terytorium Państwa Polskiego, Monitor Polski 2020, poz. 402.
[11] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2008 r., V CSK 271/08, Biul. SN 2009, nr 2.
